手機(jī)上數(shù)不清的廣告短信，郵箱里莫名其妙的垃圾郵件；時(shí)不時(shí)地還能在電話(huà)里聽(tīng)到保險(xiǎn)銷(xiāo)售們熱絡(luò)的寒暄，房屋中介熟稔的推介，騙子們煞有其事的威脅……這樣的經(jīng)歷，很多人都有，痛恨非常卻又無(wú)可奈何——公民的個(gè)人信息被泄露，已經(jīng)是信息化社會(huì)的頑疾之一。
談起怎樣保護(hù)個(gè)人信息，立法常常被當(dāng)成“終極武器”。
目前，中國(guó)已出臺(tái)與網(wǎng)絡(luò)相關(guān)的法律、法規(guī)和規(guī)章共計(jì)兩百多部。據(jù)統(tǒng)計(jì)，涉及個(gè)人信息保護(hù)方面的法律有將近40部，法規(guī)有30部，另外還有一些部門(mén)規(guī)章和一些地方法規(guī)。
但是，這些散落各處的法律條文和異彩紛呈的規(guī)章，都難以撐起保護(hù)個(gè)人信息的大傘。而專(zhuān)門(mén)的個(gè)人信息保護(hù)法律歷經(jīng)多年，卻仍然難產(chǎn)。
立法進(jìn)程“前”快“后”慢
2003年，國(guó)務(wù)院信息辦委托中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)法研究課題組，承擔(dān)《個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)法》的研究課題，并草擬一份專(zhuān)家建議稿。
課題組成員、法學(xué)所憲法與行政法研究室副主任呂艷濱在接受中國(guó)青年報(bào)記者采訪時(shí)說(shuō)，“其實(shí)，那個(gè)時(shí)候個(gè)人信息的泄露還不是很?chē)?yán)重，最多的無(wú)非就是房屋中介打打電話(huà)吧。”
不過(guò)，“當(dāng)時(shí)，預(yù)期到個(gè)人信息保護(hù)是一個(gè)很重要的問(wèn)題，提前預(yù)防。”呂艷濱表示，從世界范圍來(lái)看，它不僅是國(guó)內(nèi)法的問(wèn)題，還可能影響到世界貿(mào) 易，當(dāng)時(shí)歐盟有一個(gè)規(guī)定，如果其他國(guó)家沒(méi)有達(dá)到個(gè)人信息的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的話(huà)，它可以禁止自己的企業(yè)和哪些國(guó)家的企業(yè)進(jìn)行貿(mào)易，很多國(guó)際貿(mào)易都必須依靠信息的流 動(dòng)，沒(méi)有信息就沒(méi)有辦法去做貿(mào)易，它實(shí)際上是會(huì)造成一種新的貿(mào)易壁壘。“這也是特別重要的一點(diǎn)，不僅是保護(hù)個(gè)人信息的問(wèn)題，而且是上升到國(guó)際貿(mào)易的層 面”。
課題組歷時(shí)兩年，主要對(duì)國(guó)外的個(gè)人信息保護(hù)制度進(jìn)行了調(diào)研，“我們另外一個(gè)老師帶著大家把好幾十個(gè)國(guó)家的個(gè)人信息保護(hù)法做了翻譯以及比較。”呂艷濱說(shuō)，專(zhuān)家建議稿綜合參考了歐盟、美國(guó)、日本等比較有代表性的個(gè)人信息保護(hù)制度。
2005年，近8萬(wàn)字的《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法(專(zhuān)家建議稿)及立法研究報(bào)告》完成。
2008年，《個(gè)人信息保護(hù)法》草案呈交國(guó)務(wù)院。
“它確定了個(gè)人信息保護(hù)的基本原則，包括個(gè)人一些最基本的權(quán)利。”呂艷濱說(shuō)，草案規(guī)定了擁有個(gè)人信息的企業(yè)與團(tuán)體應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，除犯罪、稅收記錄及媒體調(diào)查外，禁止任何團(tuán)體在未經(jīng)個(gè)人同意的前提下，將個(gè)人信息泄露給第三方。
至此，學(xué)界與官方之間推動(dòng)個(gè)人信息保護(hù)法出臺(tái)的“互動(dòng)”戛然而止，間或有專(zhuān)家學(xué)者隔空喊話(huà)呼吁加快立法進(jìn)程，但至今不見(jiàn)對(duì)方的“積極”回應(yīng)。
在接受中國(guó)青年報(bào)記者采訪時(shí)，呂艷濱坦承，沒(méi)有關(guān)于這部法律草案的確切消息，“它的最新進(jìn)展，我們也不太清楚”。
多部門(mén)交叉管理是掣肘所在
呂艷濱覺(jué)得，個(gè)人信息保護(hù)法立法進(jìn)展緩慢的原因很難說(shuō)，“恐怕只有立法者才能明白”，但涉及的管理部門(mén)太多、行業(yè)太多，也是掣肘所在。公安部近 日統(tǒng)一部署北京、河北、山西等20個(gè)省區(qū)市公安機(jī)關(guān)開(kāi)展集中行動(dòng)，挖出的44個(gè)信息源頭里，涉及電信、工商、銀行、司法、公安、民政等多個(gè)領(lǐng)域。
公安部刑偵局副局長(zhǎng)、專(zhuān)案副指揮長(zhǎng)廖進(jìn)榮表示，首先的困難是發(fā)現(xiàn)比較難，尤其是源頭。當(dāng)公民感受到危害的時(shí)候，他的個(gè)人信息已經(jīng)經(jīng)過(guò)了好幾道手，意識(shí)到信息被泄露時(shí)，已經(jīng)過(guò)去了很長(zhǎng)時(shí)間，查找源頭相當(dāng)困難。
據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，除了承擔(dān)信息安全監(jiān)管工作的工信部，公安部、國(guó)家保密局、國(guó)家密碼管理局、衛(wèi)生部、食品藥品監(jiān)督管理局、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、鐵道部等部門(mén)都有規(guī)章文件涉及個(gè)人信息保護(hù)。
“現(xiàn)在，非常大的問(wèn)題就是這種交叉管理的機(jī)制。”北京郵電大學(xué)(微博)人文學(xué)院院長(zhǎng)、互聯(lián)網(wǎng)治理與法律研究中心主任李欲曉說(shuō)，我們現(xiàn)在對(duì)個(gè)人信息的保護(hù) 層級(jí)不夠，部門(mén)規(guī)章僅僅限定在部門(mén)業(yè)務(wù)范圍之內(nèi)，但是它們無(wú)法管理職責(zé)范圍之外的東西。可另一方面，網(wǎng)絡(luò)上的業(yè)務(wù)往往是超越我們目前部門(mén)的劃分的。比如說(shuō) 買(mǎi)票，它包括鐵路內(nèi)部的運(yùn)營(yíng)協(xié)調(diào)，還有電子商務(wù)、銀行結(jié)算等，這些可能超越了鐵路部門(mén)、銀行它們?cè)鹊臉I(yè)務(wù)范圍。
那么，在保護(hù)個(gè)人信息時(shí)，不同的部門(mén)、不同的行業(yè)之間如何協(xié)調(diào)對(duì)接，如何分配各自的權(quán)利義務(wù)，現(xiàn)在并沒(méi)有明確的規(guī)定。
廖進(jìn)榮認(rèn)為，堵住源頭光靠公安機(jī)關(guān)一家的打擊是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。涉及源頭的部門(mén)和公司，都應(yīng)該反思對(duì)公民信息保護(hù)當(dāng)中的漏洞，“不加強(qiáng)監(jiān)管是不行的”。
但是，“現(xiàn)在的行政執(zhí)法權(quán)高度分散。”中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所研究員周漢華在接受采訪時(shí)表示，在執(zhí)法者和被執(zhí)法者很多的情況下，“行業(yè)執(zhí)法部門(mén)負(fù)責(zé)本行業(yè)執(zhí)法，存在利益糾葛，行政執(zhí)法力度非常弱”。
分而散之、各管一攤的直接后果就造成了個(gè)人信息保護(hù)力度的弱化。李欲曉教授認(rèn)為，個(gè)人信息牽涉每一個(gè)人，而網(wǎng)絡(luò)最大的特點(diǎn)就是匯聚性，“當(dāng)所有人的信息在這里匯集的時(shí)候，信息保護(hù)就不是哪個(gè)部門(mén)的事了，而是在國(guó)家層面上需要考慮的戰(zhàn)略問(wèn)題。”
“個(gè)人信息保護(hù)法既要保障個(gè)人在網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的基本權(quán)利，也是在保護(hù)我們國(guó)家的一種戰(zhàn)略資源。”李欲曉說(shuō)，“試想，全世界都可以從網(wǎng)絡(luò)上拿走你的信息，而我們卻沒(méi)有法律去保護(hù)它，這是非常可怕的。”
實(shí)名制或可成為抓手
廖進(jìn)榮表示，在打擊侵犯?jìng)�(gè)人信息犯罪行動(dòng)中，確定犯罪嫌疑人身份是比較難的。買(mǎi)賣(mài)信息多在網(wǎng)上進(jìn)行，是一種網(wǎng)絡(luò)犯罪，身份都是虛擬的，從網(wǎng)絡(luò)到真實(shí)身份，需要進(jìn)行大量的偵查工作。
于是，網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制又成了一個(gè)無(wú)法回避的備選答案。
“為什么有人一面反對(duì)實(shí)名制，一面抱怨他們?cè)诰W(wǎng)絡(luò)上的合法權(quán)益不受保護(hù)？”李欲曉說(shuō)，當(dāng)整個(gè)社會(huì)信用機(jī)制缺失的時(shí)候，個(gè)人信息保護(hù)也存在很大的難題。“因?yàn)椋谀阒鲝埬愕臋?quán)利的時(shí)候，我無(wú)法確認(rèn)權(quán)利受損的就是你，我們之間沒(méi)有支持互相信任的制度和平臺(tái)”。
“一聽(tīng)到實(shí)名制就說(shuō)這是限制我上網(wǎng)、限制我發(fā)言，我覺(jué)得不是那么一回事。”李欲曉說(shuō)，如果都是模糊的，那法律無(wú)法確定需要保護(hù)的對(duì)象，各方權(quán)利義務(wù)也無(wú)法界定。
2010年9月1日，全國(guó)開(kāi)始推行手機(jī)實(shí)名制。用戶(hù)到營(yíng)業(yè)廳購(gòu)買(mǎi)手機(jī)卡，必須持身份證才能辦理。但是，不到兩年的時(shí)間，不少地區(qū)已重現(xiàn)了手機(jī)“無(wú)證駕駛”的“繁榮景象”，手機(jī)實(shí)名制形同虛設(shè)。
李欲曉認(rèn)為，這是因?yàn)榕c實(shí)名制相關(guān)的配套法律跟不上。如果說(shuō)提供個(gè)人信息保護(hù)的前提是要“確認(rèn)你就是你”，那么，保護(hù)這些確認(rèn)信息的必須是法律。
“如果沒(méi)有配套法律制度保障，實(shí)名制很難推行。”李欲曉表示，比如，實(shí)名信息在授權(quán)的范圍內(nèi)該怎么使用，如果超出了授權(quán)范圍、出了問(wèn)題，服務(wù)商要承擔(dān)什么樣的責(zé)任等，如果這些在法律上都沒(méi)有清晰的規(guī)定，“誰(shuí)敢把自己的真實(shí)信息放心地交給你呢？”
“從政府的角度來(lái)說(shuō)，監(jiān)管同樣需要法律依據(jù)。因此，通過(guò)立法來(lái)完善相關(guān)的保護(hù)機(jī)制，是最明智的做法。”李欲曉說(shuō)，比如由第三方監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，監(jiān)督服 務(wù)提供商是否按照法定標(biāo)準(zhǔn)提供了可靠的信息保護(hù)服務(wù)，如果侵權(quán)，政府部門(mén)可以依法處罰違規(guī)的服務(wù)提供商，公民個(gè)人也可以起訴索賠。
有效的制度模式是立法的先決條件
公安機(jī)關(guān)偵破的一些重大案件中，出售企業(yè)信息和股東信息的河北保定市工商局檔案室工作人員劉某是被抓獲的犯罪嫌疑人之一。
2010年，劉某加入到一個(gè)名為“河北省工商管理”的QQ群，隨后開(kāi)始有一些外地人在網(wǎng)上聯(lián)系他，付費(fèi)要他幫忙查一些信息。企業(yè)名稱(chēng)、注冊(cè)號(hào)、 經(jīng)營(yíng)地址、經(jīng)營(yíng)范圍、法人電話(huà)等這些基本信息，5元錢(qián)一條。而涉及公司股東的身份證號(hào)、手機(jī)號(hào)、住址等，則賣(mài)到20元一條。截至案發(fā)，劉某非法獲利約在6 萬(wàn)元。
不過(guò)，劉某并不認(rèn)為他是犯罪，“這些信息屬于可以公開(kāi)查詢(xún)的，別人給的錢(qián)頂多算‘不當(dāng)?shù)美薄５k案民警表示，公司信息可以公開(kāi)查詢(xún)，但股東的身份證號(hào)碼等完全屬于公民的個(gè)人信息。
“什么樣的信息屬于個(gè)人信息？什么樣的個(gè)人信息需要保護(hù)？怎么樣使用這些信息？現(xiàn)在，這一塊沒(méi)有清晰嚴(yán)格的法律界限。”李欲曉說(shuō)，“在這些方面都比較模糊的時(shí)候，看起來(lái)比較混亂。”
今年4月，工業(yè)和信息化部信息安全協(xié)調(diào)司副司長(zhǎng)歐陽(yáng)武透露，《信息安全技術(shù)公共及商用服務(wù)信息系統(tǒng)個(gè)人信息保護(hù)指南》目前正在國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)委進(jìn)行最后的技術(shù)審批，預(yù)計(jì)今年下半年正式出臺(tái)。
雖然指南中明確了個(gè)人信息的保護(hù)原則，但是，這個(gè)指南標(biāo)準(zhǔn)不是強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，甚至也不是推薦性標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)通過(guò)會(huì)對(duì)行業(yè)起到多大的規(guī)范效力，仍待觀察。
“我感覺(jué)，直接采用個(gè)人信息保護(hù)法的形式可能更有效。”李欲曉說(shuō)，現(xiàn)在降低難度變成非強(qiáng)制性的指南，應(yīng)該可以起到一個(gè)普及常識(shí)的作用，比如個(gè)人 信息包括哪些，哪些可以分類(lèi)，哪些可以分級(jí)；哪些可以管理，哪些不可以管理，“它告訴了公眾這些概念，但是能不能上升為國(guó)家層級(jí)的法律，還是需要一個(gè)過(guò) 程”。
4月25日，全國(guó)人大法工委副主任信春鷹在中國(guó)法學(xué)會(huì)舉辦的工作會(huì)議上表示，要推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)管理法制建設(shè)，手機(jī)實(shí)名制、微博實(shí)名制陸續(xù)出臺(tái)，但國(guó)家立法條件還不成熟，“要形成有效制度模式后才能上升為法律”。
“如果能從行業(yè)自律到部門(mén)規(guī)范再到國(guó)家立法，這樣一個(gè)過(guò)程，當(dāng)然好。”李欲曉說(shuō)，但互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的快速發(fā)展使得個(gè)人信息更復(fù)雜、更豐富，非常需要加速?lài)?guó)家層級(jí)的立法進(jìn)程。
