讓辦案更“陽光”

——浙江省嵊泗縣質監局創新執法模式紀實

    ■文/東 黎

    嵊泗，雖是我國目前唯一的一處國家級列島風景名勝區，但對許多人來說還是一個有些陌生的海島縣，卻因行政執法工作的創新，讓它一夜之間聞名于業內。

    原來，作為行政執法工作創新的主體單位——嵊泗縣質監局去年底首創的“行政執法公眾參與機制”引起了嵊泗縣政府的高度重視。今年4月，此項工作被嵊泗縣政府用來作為“政府試點”，就此也拉開了嵊泗縣行政執法改革的序幕。

    逼出來的機制

    嵊泗縣又稱嵊泗列島，位于浙江省最東部，海域面積8738平方公里，陸域面積86平方公里，全縣共由404個島嶼組成，其中人居島嶼16個，全縣下轄3鎮四鄉，總人口近8萬。

    “海島與陸地辦案子最大的區別就是交通不方便，我們從本島到另外一個島，有時一個來回就是兩天。”嵊泗縣質監局局長沈君躍介紹說。

    嵊泗縣質監局管轄的食品生產企業、小作坊及其他產品生產企業共計40余家，特種設備使用單位220余家，分布在全縣3鎮3鄉，5座島嶼。

    由于海島的特殊環境，島上企業規模普遍較小，造成了整體法律素養偏低，一經出現違法查處，容易出現圍觀起哄、人情干預法律執行等情況。

    能否探索一種綜合的執法機制，既能維護法律尊嚴又能打破這些狹隘的束縛呢？

    “我們從2006年就開展‘陽光辦案’工程建設，并逐步構建了具有質監特色的行政執法案件辦理體系。延續這個思路，今年初我們制定出了行政執法公眾參與機制。”沈君躍說。

    所謂“陽光辦案”，簡單地說就是過程透明，結果公開。

    從法理的角度上看,公眾參與是行政合法性的來源。行政管理的合法性來源于社會公眾的評價,只有符合公眾利益需要的管理才能被公眾所認可,公眾的參與是從根源上保障了這種合法性。政府在制定行政決策時融入公眾意志后,其結果往往更容易讓人接受并遵循。

    “將公眾參與到行政執法中來，就是對“陽光辦案”的進一步深化，這會使行政執法更和諧、更權威。”原嵊泗縣人民法院副院長呂財寬對此項創新的工作給予了較高的評價。

    監督權力運行

    呂財寬，6年前退休。因為熱心、正直，且精通法律，雖然離任多年卻并不清閑，一直被多個政府部門聘任為行風監督員。今年初，又接受了嵊泗縣質監局聘請，擔任了“案件審理評審員”。

    2012年5月，嵊泗縣質監局在案件發生地枸杞鄉召開了一起開門審案會，成功地處理了一件使用經檢驗不合格的汽車起重機案。該案是在行政相對人洪某具有抵觸情緒，多次拒絕配合執法人員工作的情況下召開的，會議邀請了4名“評審員”、20余名枸杞鄉干部群眾和特種設備使用企業代表。通過執法人員對案件來源、查處、調查等環節的詳細介紹，使群眾明白了事實，了解了真相，對處理該件案件給予了最大的輿論支持。案件審理評審員對擬處罰決定的合理性和合情性提出了意見和建議。與會的枸杞鄉干部群眾紛紛表示支持案件辦理，愿意勸說行政相對人配合質監部門的工作，同時希望質監部門在法律允許的范圍內，盡量減輕對洪某的處罰。由于程序到位、公開透明，最后，洪某心悅誠服地接受了處罰決定。

    在案件審理環節，“評審員”對案件從程序的合法性、證據的嚴密性、適用法律法規的準確性以及自由裁量權的合理性提出了意見和建議，以此來預防和糾正行政處罰錯案的發生，推動執法人員辦案水平的進一步提高。

    “質監局能將‘公眾參與’組合到行政執法中的做法非常有意義，這不僅提高了執法的透明度，起到了宣傳作用，還弱化了矛盾，同時促進和諧社會的建設。”呂財寬說。

    在嵊泗縣質監局的公眾參與機制內不僅設立了“案件審理評審員”，還有“案件來源協查員”、“現場執法檢查員”并稱“三員”， 在行政執法的各個環節發揮各自的作用。“協查員”及時發現違法行為并向相關部門進行反映、舉報，以擴大案件來源，彌補執法力量的不足。

    今年5月下旬，嵊泗縣菜園鎮和枸杞鄉協查員向質監局報告，最近有幾名群眾在聊天時說家中的飲水桶內有微小異物，執法人員立即對情況進行核實，結果發現問題出在幾家飲用水廠。縣質監局立即對飲水企業進行了全面整治，及時對食品安全隱患進行了控制。

    在案件現場執法時，“檢查員”對執法人員的現場執法進行監督，并對具體行政行為提出意見和建議，同時在行政執法遇到阻力時，起到對法律法規的解釋、對行政相對人的勸解，以此來緩解執法矛盾，在矛盾無法緩和時又能充當證人的作用。

    今年4月，社會輿情對液化氣的質量和計量問題反映強烈。嵊泗縣質監局組織執法人員，邀請現場執法檢查員，對送氣個體戶、本島各鄉鎮的液化氣供應點和縣城充裝站進行檢查。在對送氣個體戶進行檢查時，由于部分送氣工存在抵觸情緒，不愿接受執法人員對液化石油氣的現場稱重，執法行動遇到阻力。隨行的幾名“檢查員”迅速上前，對幾名情緒激烈的行政相對人進行勸解，對相關的法律法規進行宣傳，及時緩和了執法矛盾，大部分行政相對人都在檢查筆錄上簽字確認，少數仍不愿簽字的則由“檢查員”作為證人簽字確認，使執法行動得以順利開展。

    目前的嵊泗縣質監局“三員”隊伍共25人，由縣人大代表、政協委員、各鄉鎮機關工作人員、社區干部群眾等組成。他們都具有較強的奉獻精神、大局意識和政治敏感性，并具有一定的文化基礎知識和相關法律法規知識。

    嵊泗縣行政執法公眾參與機制尚處在試點創建階段，所以不把公眾參與機制作為辦理一般程序案件的必經程序。目前嵊泗質監局設置了啟動公眾參與機制的二道門檻：一是在案件來源階段，偵察員舉報的違法行為必須滿足違法時間、地點、人員、行為中的二項以上的內容；二是檢查員參與查處環節，評審員參與審理環節，該案必須是群眾關注度高、涉及民生行業以及案情復雜且具有較大影響力的案件。

    “接下來，‘三員’隊伍將重點關注食品、飲用水、特種設備、旅游產品、液化石油氣、農資等與人民群眾關系密切的行業和領域，通過參與每月一至兩次的現場執法和每月一次的行政處罰案件公眾評審會等形式，進一步增強行政執法的透明度，確保行政權力在陽光下運行。”沈君躍說。

    《中國質量技術監督》2012年8月刊