上海市質(zhì)監(jiān)局推動檢驗檢測機構(gòu)管理立法
不讓檢驗機構(gòu)帶病運行
□ 本報記者 霍一夫
2012年3月，一則節(jié)能燈輻射安全超標的消息，在上海引起公眾恐慌。質(zhì)監(jiān)部門介入調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，是由于1家檢測機構(gòu)未獲得計量認證就通過公共媒體發(fā)布了檢測數(shù)據(jù)和結(jié)果，而另外1家檢測機構(gòu)采用不適用于照明燈輻射檢測的標準，得出了不準確的結(jié)果，造成公眾恐慌，產(chǎn)生了極為負面的社會影響。
如何規(guī)范檢測市場，以保證各參與方公平競爭，確保我國的檢驗秩序不亂，并逐步培育檢測市場，推動檢測資源整合？2012年12月6日，上海市質(zhì)監(jiān)局、市政府法制辦聯(lián)合召開《上海市檢驗機構(gòu)管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）立法調(diào)研會。《管理辦法》終于列入了2013年的立法調(diào)研計劃。
不規(guī)范行為時有發(fā)生
據(jù)上海市檢測資源統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，全市獲得計量認證實驗室近700家，全市檢驗檢測從業(yè)人員已近4萬人，年產(chǎn)值超過120億元，上海已成為國內(nèi)檢驗檢測市場最發(fā)達的地區(qū)之一。基本形成由國資、民營、外資等多元機構(gòu)主體參與的市場化檢測體系。檢測領(lǐng)域涉及建材、環(huán)境檢測、衛(wèi)生醫(yī)藥、輕紡、機動車檢驗、食品、化工等國民經(jīng)濟各方面。
近幾年，上海檢驗檢測行業(yè)發(fā)展迅速，檢測能力得到了顯著提升，檢測技術(shù)基礎(chǔ)也有了一定增強，檢測隊伍素質(zhì)進一步提高，形成了扎實的檢測能力基礎(chǔ)優(yōu)勢，具備巨大的市場潛力空間。正在逐步開放的檢驗市場，對我國現(xiàn)有的檢驗機構(gòu)的生存是一個大的挑戰(zhàn)。國外知名的檢測機構(gòu)紛紛進入中國并占領(lǐng)了一定的市場份額，民營檢測機構(gòu)的發(fā)展方興未艾，形成了檢測市場三足鼎立的格局。
與之相對應(yīng)的是，檢測行業(yè)發(fā)展的法律環(huán)境基礎(chǔ)仍顯薄弱。現(xiàn)行法律法規(guī)，缺乏具體規(guī)章或辦法對檢測機構(gòu)的設(shè)立條件、規(guī)劃布局、從業(yè)規(guī)范、法律責任、監(jiān)管體系等方面進行規(guī)范。同時，現(xiàn)有檢測機構(gòu)入市的條件和法律地位不明晰，行業(yè)中不規(guī)范的行為還時有發(fā)生，這其中既有市場發(fā)展進程中不成熟的因素，也有相關(guān)法律資源缺位的原因。
監(jiān)管體系不完善
隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，檢測實驗室作為第三方中介組織的特性日益明顯，檢測活動受市場利益驅(qū)動，不規(guī)范運行的檢測行為逐漸增多。現(xiàn)有法律法規(guī)對許多嚴重擾亂檢驗市場秩序的行為無禁止性的規(guī)定或者沒有設(shè)定相應(yīng)的法律責任。如偽造檢測報告，冒用他人簽名，編造虛假數(shù)據(jù)，對整個行業(yè)造成不良影響，但監(jiān)管部門處罰手段有限，只能是督促機構(gòu)整改，威懾力不夠，難以起到懲戒違法行為的作用。根據(jù)近幾年的計量認證監(jiān)督檢查結(jié)果來看，獲證機構(gòu)不能持續(xù)符合資質(zhì)認定條件，如檢測設(shè)備未周期檢定、授權(quán)簽字人未經(jīng)考核、體系不能有效運行的現(xiàn)象比較普遍，這對最終檢測結(jié)論的準確性影響很大，具有很大的風險。
所以在實際監(jiān)管中，獲證機構(gòu)明顯出具虛假結(jié)論報告的情形很難發(fā)現(xiàn)，即使發(fā)現(xiàn)也是造成嚴重后果后。所以要有效規(guī)范檢驗行為，應(yīng)將處罰關(guān)口前移，而不僅在出具虛假結(jié)論造成嚴重后果之后。
目前上海的檢驗檢測機構(gòu)中，50人以下的機構(gòu)占到了獲證機構(gòu)總數(shù)的70%，20人以下的機構(gòu)占到了機構(gòu)總數(shù)的1/3，這些小而散的機構(gòu)自律意識不強，能力維持狀況差，但所檢測的項目又多涉及民生，所以需要加大對其監(jiān)管力度。而目前的法律法規(guī)對監(jiān)督管理的權(quán)限規(guī)定僅局限于省級政府。作為行政許可獲證后的監(jiān)管方式，主要依靠省級發(fā)證部門的專項監(jiān)督檢查和定期檢查，監(jiān)管力量不夠，檢查的職責很難真正落實，難以發(fā)現(xiàn)機構(gòu)在管理和能力維持方面深層次的問題，缺乏有效的經(jīng)常性的日常監(jiān)督機制。
制定《管理辦法》很必要
以上海市9大高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為例，全市有近60%的企業(yè)需要到檢驗檢測機構(gòu)進行檢測服務(wù)，但目前可檢測項目覆蓋率僅為22%。據(jù)發(fā)改委研究結(jié)果顯示，檢驗檢測服務(wù)業(yè)對經(jīng)濟和社會發(fā)展具有較強的帶動效應(yīng)。每年對GDP增長的貢獻率為4.56%，帶動GDP增長0.36個百分點。平均每年帶來就業(yè)人口為0.94萬人。“十二五”期間，上海將大力推進“創(chuàng)新驅(qū)動、轉(zhuǎn)型發(fā)展”，著力發(fā)展檢驗檢測、產(chǎn)品認證等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)；完善標準、計量和檢驗檢測技術(shù)基礎(chǔ)支撐體系，加快建設(shè)社會資源共建共享的檢驗檢測服務(wù)體系。進一步促進檢驗檢測機構(gòu)長足發(fā)展，發(fā)揮檢驗檢測的支撐和引領(lǐng)作用，迫切需要通過立法促進檢驗檢測市場的規(guī)范發(fā)展，引導檢驗檢測機構(gòu)加強品牌化建設(shè)，提升檢驗檢測的總體水平。
目前，檢驗檢測滲入到產(chǎn)品生產(chǎn)、商品銷售、合同履行和國際貿(mào)易等多個領(lǐng)域，并涉及到行政監(jiān)管、行政處罰、行政調(diào)解、司法鑒定和民事訴訟，而且越來越深入。檢驗檢測已經(jīng)成為一個市場，但檢驗檢測機構(gòu)的運作和行為仍存在著不規(guī)范的現(xiàn)象。
現(xiàn)在的情況是，國家和地方的法律法規(guī)中有涉及檢驗檢測機構(gòu)監(jiān)管條款的主要有《計量法》及其實施細則、《標準化法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《食品安全法》及其實施條例、《認證認可條例》等。由于法律法規(guī)的滯后，對社會中介檢驗檢測機構(gòu)的日常業(yè)務(wù)行為的行政處罰力度低，造成違法成本較低，一些投訴舉報問題屢糾屢犯。所以，針對目前上海還沒有專門的法規(guī)對檢驗檢測機構(gòu)進行調(diào)整，迫切需要通過立法來完善檢測機構(gòu)監(jiān)管體系，真正將監(jiān)管責任落實到位。
《中國質(zhì)量報》
