變革·轉(zhuǎn)變·創(chuàng)新·突破
——來(lái)自廣東省廣州、東莞兩市電梯安全監(jiān)管改革試點(diǎn)的報(bào)告
□ 本報(bào)記者 沈 洪
特檢技術(shù)人員指導(dǎo)電梯公司人員對(duì)電梯進(jìn)行整改
檢驗(yàn)人員正在檢驗(yàn)自動(dòng)扶梯
當(dāng)前，如何深化行政監(jiān)管體制改革，創(chuàng)新行政監(jiān)管方式，減少政府和部門不應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)，成為有效推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的重要課題。
去年5月，廣東省質(zhì)監(jiān)局制定的《廣東省電梯安全監(jiān)管改革方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》），經(jīng)國(guó)家質(zhì)檢總局和廣東省政府批復(fù)同意先行先試，并在廣州和東莞兩市開(kāi)展試點(diǎn)工作。
該《方案》以轉(zhuǎn)變政府職能為突破口，著重《方案》“頂層設(shè)計(jì)”的先進(jìn)性、科學(xué)性和可操作性，通過(guò)明確電梯“使用管理權(quán)者”的首負(fù)責(zé)任，實(shí)施電梯維保體制和電梯檢驗(yàn)體制改革，建立電梯安全責(zé)任險(xiǎn)和電梯維修改造資金落實(shí)制度，從而構(gòu)建起權(quán)責(zé)清晰、職責(zé)明確的電梯安全運(yùn)行責(zé)任鏈條。
通過(guò)在廣州、東莞兩市的電梯監(jiān)管體制試點(diǎn)改革，廣東省質(zhì)監(jiān)局打破了以往以行政監(jiān)管為主的傳統(tǒng)模式，把不該由政府管理的事項(xiàng)轉(zhuǎn)移出去，解決了因電梯運(yùn)營(yíng)中的多個(gè)主體責(zé)任不清、維保環(huán)節(jié)混亂等困擾質(zhì)監(jiān)部門多年的難題；把該由政府管理的事項(xiàng)切實(shí)管好，形成了以落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任為核心，行業(yè)組織、保險(xiǎn)公司等多方參與共管的工作格局，向政府監(jiān)管為一般強(qiáng)制的現(xiàn)代監(jiān)管體系邁出了堅(jiān)實(shí)的步伐。
科學(xué)的“頂層設(shè)計(jì)”，確保監(jiān)管體制順利變革
目前，廣東省是全國(guó)電梯保有量最大的省，全省在用電梯達(dá)40多萬(wàn)臺(tái)（廣州8萬(wàn)多臺(tái)，東莞6萬(wàn)多臺(tái)），并以年均20%左右的幅度增長(zhǎng)，電梯總量占全國(guó)1/6，排在全國(guó)首位。
長(zhǎng)期以來(lái)，電梯安全監(jiān)管模式有著較強(qiáng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，一些監(jiān)管理念和做法已經(jīng)不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要和政府職能轉(zhuǎn)變的要求。一方面，由于特種設(shè)備安全監(jiān)察力量與特種設(shè)備數(shù)量的快速增長(zhǎng)不相適應(yīng)，人均特種設(shè)備監(jiān)察量快速增長(zhǎng)；另一方面，全省特種設(shè)備安全監(jiān)察人員數(shù)量明顯嚴(yán)重不足，而監(jiān)管責(zé)任越來(lái)越重，監(jiān)管的壓力越來(lái)越大。
廣東省質(zhì)監(jiān)局通過(guò)廣泛調(diào)研和對(duì)日常電梯安全監(jiān)管的分析，總結(jié)出5個(gè)方面的問(wèn)題：
一是電梯運(yùn)營(yíng)中的所有權(quán)、使用權(quán)、物業(yè)管理權(quán)、技術(shù)管理權(quán)（維修、維保、檢驗(yàn)權(quán)）和具體使用者往往是多個(gè)主體，造成安全責(zé)任鏈條不明晰；二是由于權(quán)責(zé)不清和利益驅(qū)動(dòng)，導(dǎo)致“質(zhì)次價(jià)低”的維保公司充斥市場(chǎng)，造成維保環(huán)節(jié)惡性競(jìng)爭(zhēng)；三是定期檢驗(yàn)替代監(jiān)督檢驗(yàn)，行政監(jiān)管部門既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”，造成檢驗(yàn)環(huán)節(jié)職責(zé)混淆；四是未在電梯領(lǐng)域建立事故責(zé)任險(xiǎn)制度，沒(méi)有形成保險(xiǎn)特有的風(fēng)險(xiǎn)防范監(jiān)督和社會(huì)救助的杠桿作用，造成社會(huì)救助和制約機(jī)制缺失；五是在電梯維修更新資金如何提取使用上，缺乏制度和程序上的設(shè)計(jì)，資金難以保障，造成維修改造資金難以落實(shí)。正是這5個(gè)方面的問(wèn)題，直接導(dǎo)致了電梯發(fā)生安全事故后，由于安全責(zé)任鏈條不清，相互推卸責(zé)任，造成電梯安全主體責(zé)任難以落實(shí)。
因此，科學(xué)的電梯監(jiān)管體制改革“頂層設(shè)計(jì)”關(guān)系著改革的成敗。
廣東省質(zhì)監(jiān)局在《方案》的制定過(guò)程中，把“頂層設(shè)計(jì)”的科學(xué)性和可操作性放在首位。一是從理順電梯制造、安裝、使用、管理等各環(huán)節(jié)權(quán)責(zé)關(guān)系入手，充分考慮到各個(gè)環(huán)節(jié)的利益關(guān)系，既立足于解決電梯監(jiān)管存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，又與國(guó)家未來(lái)的改革與發(fā)展方向相銜接，旨在著力解決制約電梯安全監(jiān)管的深層次矛盾和問(wèn)題。二是以構(gòu)建起權(quán)責(zé)清晰、職責(zé)明確的電梯安全運(yùn)行責(zé)任鏈條為重點(diǎn)，轉(zhuǎn)變以強(qiáng)化行政手段為主要方式的傳統(tǒng)監(jiān)管理念，既立足于國(guó)情省情，又參考吸收了國(guó)際先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)，積極引入社會(huì)監(jiān)管因素，擴(kuò)大社會(huì)監(jiān)管范圍，旨在營(yíng)造自我約束、優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。
《方案》從科學(xué)性和可操作性的角度，系統(tǒng)性地提出“明確一個(gè)責(zé)任，實(shí)施兩項(xiàng)改革，建立兩個(gè)制度”的改革措施，不僅打破了以往以行政監(jiān)管為主的監(jiān)管模式，而且通過(guò)廣泛引入政府和社會(huì)相關(guān)組織和機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)、保險(xiǎn)公司等社會(huì)監(jiān)管因素，營(yíng)造多方齊抓共管的電梯安全監(jiān)管格局。
2012年國(guó)慶前夕，廣州市發(fā)生了一起因電梯未平層造成老年乘客跌倒受傷的意外事件。與過(guò)去發(fā)生的類似事件不同，這次事故發(fā)生之后，物業(yè)公司承擔(dān)起“使用管理權(quán)者”的首負(fù)責(zé)任，積極協(xié)調(diào)電梯維保企業(yè)，馬上打120送傷者去醫(yī)院，并墊付前期醫(yī)療費(fèi)用3.5萬(wàn)元，通知保險(xiǎn)公司盡快到現(xiàn)場(chǎng)商談賠付，使事件得到圓滿的解決。這起公共安全危機(jī)事件能在悄然中化解，正是得益于電梯安全監(jiān)管體制的變革。
當(dāng)前，在涉及行政監(jiān)管體制改革方面，任何大的改革嘗試都會(huì)因?yàn)闋可娴礁鞣嚼娑哂酗L(fēng)險(xiǎn)，使改革難以徹底或半途而廢，甚至引起社會(huì)動(dòng)蕩。《方案》正是在充分聽(tīng)取各方意見(jiàn)、廣泛調(diào)研基礎(chǔ)上形成，具有較高的科學(xué)性和可操作性，才使廣州、東莞兩市電梯安全監(jiān)管體制得以順利變革。
明確“首負(fù)責(zé)任”，實(shí)現(xiàn)從管電梯到管“使用管理權(quán)者”的轉(zhuǎn)變
近年來(lái)，全國(guó)各地電梯安全事故時(shí)有發(fā)生，由于相關(guān)法律法規(guī)不盡完善，電梯事故發(fā)生后，一旦造成人員傷害和經(jīng)濟(jì)損失，卻找不到承擔(dān)賠償責(zé)任的第一責(zé)任人。
造成這種現(xiàn)象的原因，是由于電梯運(yùn)營(yíng)中的所有權(quán)、使用權(quán)、物業(yè)管理權(quán)、技術(shù)管理權(quán)（維修、維保、檢驗(yàn)權(quán)）和具體使用者往往是多個(gè)主體，各主體似乎都具有相關(guān)責(zé)任，但又都認(rèn)為自己可能不用承擔(dān)責(zé)任，甚至相互推卸責(zé)任。
然而，《方案》通過(guò)確定電梯安全權(quán)責(zé)關(guān)系，明確了“使用管理權(quán)者”的首負(fù)責(zé)任，將其作為第一責(zé)任人，不僅使這一困擾電梯安全監(jiān)管多年的難題得以迎刃而解，而且實(shí)現(xiàn)了從管電梯到管“使用管理權(quán)者”的轉(zhuǎn)變。
廣州市質(zhì)監(jiān)局在改革試點(diǎn)中，根據(jù)電梯管理產(chǎn)權(quán)、使用管理權(quán)相分離，雙方責(zé)任不明晰的難點(diǎn)，按照《電梯授權(quán)使用管理合同示范文本（試行）》的要求，以格式化合同的方式落實(shí)“使用管理權(quán)者”的首負(fù)責(zé)任。
該局通過(guò)改革啟動(dòng)儀式，組織有影響和有規(guī)模的物業(yè)管理公司等電梯使用管理代表與產(chǎn)權(quán)人進(jìn)行簽約，明確其電梯安全的“首負(fù)責(zé)任”；通過(guò)更換電梯檢驗(yàn)標(biāo)志和電梯維保標(biāo)志，公布使用單位名稱、應(yīng)急救援電話、電梯安全狀態(tài)等信息，明確“使用管理權(quán)者”的責(zé)任和義務(wù)，從而建立起了電梯“使用管理權(quán)者”首負(fù)責(zé)任體系。
“使用管理權(quán)者”作為第一責(zé)任人的明確，使物業(yè)公司的經(jīng)營(yíng)管理方式發(fā)生變化。一些物業(yè)公司開(kāi)始重視日常的管理，力求將自身的管理風(fēng)險(xiǎn)降低，首先是在選擇電梯維保單位時(shí)，除注重維保價(jià)格外，更加注重查詢以往的是否有行政處罰記錄和維保通報(bào)記錄；其次是在落實(shí)保險(xiǎn)上，通過(guò)自行購(gòu)買保險(xiǎn)或在選擇維保招投標(biāo)階段就要求維保單位提供保險(xiǎn)保障。
東莞市質(zhì)監(jiān)局在改革試點(diǎn)中，根據(jù)貨梯和客梯各占50%且品牌多、維保單位多等特點(diǎn)，按照落實(shí)“使用管理權(quán)者”作為第一責(zé)任人的要求，首先是發(fā)揮電梯維保公司的作用，推動(dòng)其落實(shí)“首負(fù)責(zé)任”；其次是發(fā)揮物管行業(yè)協(xié)會(huì)的作用，有效減少了工作阻力，形成了清晰的、可追溯的責(zé)任鏈條。
隨著改革試點(diǎn)的不斷推進(jìn)，進(jìn)一步弱化了社會(huì)認(rèn)為由政府部門負(fù)責(zé)電梯安全的觀念；強(qiáng)化了由企業(yè)自主負(fù)責(zé)安全的認(rèn)知；明確了使用單位是負(fù)責(zé)電梯安全管理的主體，有義務(wù)積極履行各項(xiàng)權(quán)利與義務(wù)，并承擔(dān)相應(yīng)的民事、行政責(zé)任。
東莞市世博物業(yè)公司在試點(diǎn)工作中，既感到責(zé)任和壓力，也感受到了機(jī)遇。該公司認(rèn)為，在改革試點(diǎn)之前，發(fā)生的電梯事故，業(yè)主維權(quán)也頗為不順，電梯生產(chǎn)企業(yè)、維保公司、電梯所有權(quán)者、使用者責(zé)任不清，互相推諉，消費(fèi)者權(quán)益往往難以得到保障，消費(fèi)糾紛日益增多。通過(guò)改革試點(diǎn)，將第一責(zé)任歸給了“使用管理權(quán)者”，責(zé)任明確后促使公司加強(qiáng)電梯的管理，同時(shí)還要增加電梯專人管理人員，使物業(yè)服務(wù)更加到位。
東莞市星河物業(yè)對(duì)電梯改革試點(diǎn)取得的成效認(rèn)為：“使用管理權(quán)者”的引入，雖然對(duì)物業(yè)管理無(wú)形中加大了壓力，但是也促使企業(yè)加強(qiáng)對(duì)電梯安全的管理。現(xiàn)在對(duì)維保公司的維保質(zhì)量更加注意，在選擇維保公司時(shí)會(huì)以質(zhì)量為前提，物業(yè)管理人員在巡查中開(kāi)始留意電梯的運(yùn)行狀況。
隨著改革的深入，“首負(fù)責(zé)任”面的不斷擴(kuò)大，在廣州和東莞兩市逐步建立起了清晰的、可追溯的電梯安全責(zé)任鏈條，不僅使上一環(huán)節(jié)對(duì)下一環(huán)節(jié)負(fù)責(zé)、下一環(huán)節(jié)對(duì)上一環(huán)節(jié)把關(guān)，而且使企業(yè)的主體責(zé)任得到層層落實(shí)。
廣州、東莞兩市的質(zhì)監(jiān)部門也深深感受到：物業(yè)公司對(duì)履責(zé)要求的主動(dòng)性和企業(yè)的安全主體責(zé)任意識(shí)得到提高。他們認(rèn)為主要呈現(xiàn)出4個(gè)明顯變化：一是在改革前，物業(yè)公司對(duì)電梯安全的責(zé)任重視不夠，在接手一個(gè)物業(yè)管理時(shí)，也不太會(huì)關(guān)注電梯安全。通過(guò)此次試點(diǎn)，在接手新的物業(yè)時(shí)，會(huì)專門對(duì)電梯的安全狀態(tài)進(jìn)行驗(yàn)收，在選擇維保公司時(shí)也會(huì)更多地考慮維保公司的口碑和維保質(zhì)量。二是在電梯維保時(shí)，也會(huì)派人對(duì)維保質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督。三是除了定期維保外，還會(huì)經(jīng)常派安全管理人員對(duì)電梯的使用狀況進(jìn)行檢查。四是物管公司對(duì)業(yè)主的電梯安全宣傳教育的積極性也明顯增強(qiáng)。
這種變化，正在使質(zhì)監(jiān)部門的工作重心向監(jiān)管物業(yè)和維保公司轉(zhuǎn)移。以前，工作人員每天忙于監(jiān)管成千上萬(wàn)的電梯，整天奔波于樓群之間；現(xiàn)在主要是監(jiān)管“使用管理權(quán)者”，檢查物業(yè)公司的“首負(fù)責(zé)任”是否落實(shí)到位。
這種變化，帶來(lái)了質(zhì)監(jiān)部門電梯安全監(jiān)管方式的轉(zhuǎn)變，以前管的是電梯，現(xiàn)在管的是單位。
厘清檢驗(yàn)職責(zé)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管模式的創(chuàng)新
電梯作為一種機(jī)械裝置，很大程度上要靠日常到位的維護(hù)保養(yǎng)才能做到安全運(yùn)行。然而，由于利益驅(qū)動(dòng)，以往的電梯維保運(yùn)作模式不能確保電梯日常維護(hù)保養(yǎng)工作到位，電梯使用者傾向于選用“價(jià)低質(zhì)次”的維保單位，逐步形成“劣勝優(yōu)汰”的惡性市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致“價(jià)低質(zhì)次”的維保公司充斥市場(chǎng)。
廣東省質(zhì)監(jiān)局對(duì)電梯維保企業(yè)的監(jiān)督抽查、投訴案件的調(diào)查以及對(duì)電梯事故調(diào)查處理發(fā)現(xiàn)，一些電梯維保企業(yè)特別是一些小型企業(yè)和省外辦事機(jī)構(gòu)，管理制度不健全、不落實(shí)、安全意識(shí)淡漠，給監(jiān)管帶來(lái)的難題主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：
一是電梯定期檢驗(yàn)主要是由政府設(shè)立的檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)來(lái)開(kāi)展，電梯使用單位沒(méi)有選擇的自主權(quán)，在現(xiàn)實(shí)中形成了用定期檢驗(yàn)代替監(jiān)督檢驗(yàn)的現(xiàn)狀，造成政府監(jiān)督檢驗(yàn)職責(zé)與社會(huì)法定檢驗(yàn)職責(zé)相混淆，也造成了社會(huì)檢驗(yàn)責(zé)任向行政監(jiān)管部門轉(zhuǎn)移；社會(huì)矛盾焦點(diǎn)向政府部門轉(zhuǎn)移的傾向。
二是由于特種設(shè)備安全監(jiān)察力量與特種設(shè)備數(shù)量的快速增長(zhǎng)不相適應(yīng)，人均特種設(shè)備監(jiān)察量快速增長(zhǎng)，全省特種設(shè)備安全監(jiān)察人員數(shù)量明顯嚴(yán)重不足，而監(jiān)管責(zé)任越來(lái)越重，監(jiān)管的壓力越來(lái)越大。
因此，對(duì)電梯安全監(jiān)管的方式必須創(chuàng)新。
為創(chuàng)新監(jiān)管方式，廣東省質(zhì)監(jiān)局根據(jù)《方案》中對(duì)行政監(jiān)管部門監(jiān)督檢驗(yàn)職責(zé)與社會(huì)法定檢驗(yàn)職責(zé)予以分離和界定的要求，對(duì)在用電梯實(shí)施以抽查為主要方式的監(jiān)督檢驗(yàn)，所需費(fèi)用全部納入政府財(cái)政預(yù)算，不向“使用管理權(quán)者”收取任何費(fèi)用，旨在厘清行政監(jiān)管部門監(jiān)督檢驗(yàn)職責(zé)與社會(huì)法定檢驗(yàn)職責(zé)，逐步形成電梯定期檢驗(yàn)社會(huì)化的格局。2012年，廣東省財(cái)政首次安排3000萬(wàn)元作為監(jiān)督抽查經(jīng)費(fèi)，通過(guò)政府向檢驗(yàn)部門購(gòu)買“服務(wù)”的方式，對(duì)在用電梯進(jìn)行監(jiān)督檢驗(yàn)。
為創(chuàng)新監(jiān)管方式，該局在對(duì)電梯監(jiān)督抽查的表述中，不再出現(xiàn)監(jiān)督抽查合格率，而是采用“不合格發(fā)現(xiàn)率”的表述。該表述意味著，在監(jiān)督抽查中，著重從查找和發(fā)現(xiàn)問(wèn)題入手，由普遍抽查向突出重點(diǎn)轉(zhuǎn)變；把有限的監(jiān)督抽查財(cái)政經(jīng)費(fèi)用在查找可能存在的問(wèn)題上；更注重查找電梯運(yùn)行中存在的安全問(wèn)題，更注重發(fā)現(xiàn)行業(yè)不為人知的行為，使監(jiān)督抽查的針對(duì)性更強(qiáng)。
監(jiān)管方式的創(chuàng)新，帶來(lái)了監(jiān)管理念的變化。在對(duì)電梯監(jiān)督抽查中，該局通過(guò)查找和發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，及時(shí)提出風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警，推動(dòng)生產(chǎn)、維保、保險(xiǎn)、物業(yè)等多個(gè)行業(yè)規(guī)范經(jīng)營(yíng)。一方面，通過(guò)監(jiān)督抽查發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，及時(shí)消除了隱患。監(jiān)督抽查工作以異地交叉方式實(shí)行，較為客觀反映了所查在用電梯的安全狀況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)了一批在用電梯的安全隱患和維保、使用單位的違法行為，有助于督促有關(guān)單位解決電梯使用存在的各種系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，通過(guò)監(jiān)督抽查比對(duì)，積累了經(jīng)驗(yàn)。每次監(jiān)督抽查工作完成之后，都要從發(fā)現(xiàn)率、電梯類型對(duì)比及典型案例的統(tǒng)計(jì)與分析出發(fā)，形成質(zhì)量分析報(bào)告，推進(jìn)落實(shí)電梯制造、安裝、維修及使用維護(hù)保養(yǎng)各環(huán)節(jié)的工作責(zé)任。
目前，電梯維保只有很少的比例是由原制造廠家負(fù)責(zé)的。本來(lái)最有能力對(duì)電梯維護(hù)保養(yǎng)的是電梯制造企業(yè)，而現(xiàn)實(shí)中電梯制造企業(yè)在維保市場(chǎng)中僅占22%，大多數(shù)維保是由社會(huì)上的維保公司在承擔(dān)，而最有能力承擔(dān)維保職責(zé)的制造企業(yè)卻無(wú)法成為維保市場(chǎng)的主體力量。
為了扭轉(zhuǎn)這一局面，《方案》提出將電梯維保工作納入電梯制造單位售后服務(wù)范疇，鼓勵(lì)和提倡電梯制造單位直接從事或者通過(guò)授權(quán)和委托其他維保公司對(duì)其產(chǎn)品進(jìn)行維保，構(gòu)建以制造單位為主的維保體系。
通過(guò)創(chuàng)新監(jiān)管方式，不僅使電梯維保單位倍感壓力，促使其提高維保質(zhì)量，規(guī)范維保行為和電梯維保市場(chǎng)秩序，而且也正逐步構(gòu)建起以制造單位為主的維保體系，建立電梯制造企業(yè)從設(shè)計(jì)、制造、安裝、改造、維修和維護(hù)保養(yǎng)全過(guò)程的終身服務(wù)負(fù)責(zé)制。
東莞市快意電梯股份有限公司是一家電梯生產(chǎn)企業(yè)，非常贊同此次改革，尤其是對(duì)構(gòu)建以制造單位為主的維保體系非常支持。該企業(yè)認(rèn)為：通過(guò)監(jiān)督抽查“不合格發(fā)現(xiàn)率”表述，將提高“使用管理權(quán)者”的“首負(fù)責(zé)任”的意識(shí)，促進(jìn)了物業(yè)公司對(duì)電梯安全的重視，在選擇維保單位時(shí)，不再是選擇價(jià)格低，而是考慮其實(shí)力。
東莞市上菱電梯有限公司則認(rèn)為：由于電梯改革中明確了電梯制造單位的責(zé)任與義務(wù)，通過(guò)監(jiān)督抽查方式的創(chuàng)新，將有利于規(guī)范電梯的維保市場(chǎng)，對(duì)實(shí)力不強(qiáng)，服務(wù)不好，技術(shù)能力達(dá)不到要求的維保單位起到限制作用；將有利于有實(shí)力、社會(huì)責(zé)任感較強(qiáng)的維保企業(yè)發(fā)展，對(duì)維保行業(yè)不規(guī)范，惡意競(jìng)爭(zhēng)行為起到遏制作用。
廣州、東莞兩市在改革試點(diǎn)中，通過(guò)創(chuàng)新監(jiān)管方式，正在構(gòu)建以制造單位為主的維保職責(zé)體系，逐步實(shí)現(xiàn)了電梯維保規(guī)范化。目前，兩市的新增電梯由電梯制造企業(yè)或其委托或授權(quán)代理商進(jìn)行維保的電梯比例大幅提高，如東莞市增加到了91.33%。
引入保險(xiǎn)機(jī)制，提供賠付保障，實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理的突破
目前，我國(guó)在電梯領(lǐng)域未建立起事故責(zé)任險(xiǎn)制度，保險(xiǎn)特有的風(fēng)險(xiǎn)防范監(jiān)督和社會(huì)救助的杠桿作用未形成。也就是說(shuō)，電梯運(yùn)行一旦發(fā)生事故，由誰(shuí)來(lái)賠付傷亡成為難題。要等到事故分清以后，由責(zé)任承擔(dān)者來(lái)賠付，而這個(gè)時(shí)間比較長(zhǎng)，更多的是政府出面墊付資金。如果處置不當(dāng)，容易造成不良的社會(huì)影響。
在西方國(guó)家，公眾場(chǎng)所的災(zāi)害責(zé)任險(xiǎn)已成為企業(yè)、個(gè)人乃至政府部門不可或缺的風(fēng)險(xiǎn)防范手段。因此，建立電梯事故責(zé)任險(xiǎn)制度十分必要。
為此，《方案》將電梯運(yùn)行安全引入了保險(xiǎn)機(jī)制，通過(guò)建立“使用管理權(quán)者”為參保主體，生產(chǎn)企業(yè)、檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)和維保單位參與，社會(huì)廣泛認(rèn)同和接受的電梯事故責(zé)任保險(xiǎn)制度，從而形成以保險(xiǎn)公司為主體的電梯事故社會(huì)救助系統(tǒng)，提高救助賠付能力。
為實(shí)現(xiàn)這一社會(huì)管理的突破，廣東省質(zhì)監(jiān)局根據(jù)《方案》要求，著力推動(dòng)建立保險(xiǎn)與電梯維保單位之間的互動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制，發(fā)揮出保險(xiǎn)業(yè)參與社會(huì)管理的重要作用。
在推進(jìn)過(guò)程中，該局根據(jù)電梯責(zé)任險(xiǎn)屬于商業(yè)保險(xiǎn)范疇，不宜由政府部門牽頭推進(jìn)的要求，發(fā)揮特種設(shè)備行業(yè)協(xié)會(huì)的平臺(tái)作用，推動(dòng)事故責(zé)任險(xiǎn)的落實(shí)。在試點(diǎn)工作中，指導(dǎo)廣州和東莞兩局通過(guò)市特種設(shè)備行業(yè)協(xié)會(huì)牽頭與多家保險(xiǎn)公司分別商談保險(xiǎn)方案，并進(jìn)行比較、談判，形成了合理的投保條款后，向企業(yè)進(jìn)行宣傳解讀，號(hào)召積極推動(dòng)投保。
在東莞，由物業(yè)公司作為“使用管理權(quán)者”管理的電梯占有相當(dāng)比例，有著較強(qiáng)的示范性作用。因此，東莞質(zhì)監(jiān)局通過(guò)物業(yè)管理協(xié)會(huì)推動(dòng)“使用管理權(quán)者”保險(xiǎn)工作的落實(shí)，由協(xié)會(huì)組織物管公司購(gòu)買電梯責(zé)任險(xiǎn)，推動(dòng)了電梯“使用管理權(quán)者”主動(dòng)投保電梯責(zé)任險(xiǎn)。
東莞市質(zhì)監(jiān)局在試點(diǎn)中體會(huì)到保險(xiǎn)機(jī)制的引入，不僅降低了行政監(jiān)管成本，而且消除了因電梯事故影響社會(huì)穩(wěn)定事件的發(fā)生。該局認(rèn)為，在推行電梯責(zé)任險(xiǎn)前，遇到電梯傷害事故，該局都要組織人員到現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行調(diào)查，形成技術(shù)分析報(bào)告，還要做好傷者的解釋說(shuō)明工作，耗時(shí)耗力，稍有不滿意，可能引起對(duì)政府不滿。現(xiàn)在則是保險(xiǎn)公司直接介入，按規(guī)定進(jìn)行賠付，保障了群眾的權(quán)益，提高了效率，降低了行政監(jiān)管成本。
在廣州，通過(guò)保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制促進(jìn)電梯使用單位提高電梯管理水平，增強(qiáng)了風(fēng)險(xiǎn)賠付能力。廣州市質(zhì)監(jiān)局充分發(fā)揮特種設(shè)備行業(yè)協(xié)會(huì)的作用，推動(dòng)電梯事故責(zé)任保險(xiǎn)的落實(shí)。一方面，向會(huì)員單位講解近3年來(lái)的電梯事故案例中直接經(jīng)濟(jì)損失情況及責(zé)任范圍，以及宣傳保險(xiǎn)機(jī)制的風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)傋饔茫鸬搅艘龑?dǎo)作用；另一方面，要求商場(chǎng)、醫(yī)院等公眾聚集場(chǎng)所的電梯管理單位將電梯保險(xiǎn)作為招投標(biāo)基本條件，從源頭保證風(fēng)險(xiǎn)賠付能力，起到了推廣作用。
廣州市質(zhì)監(jiān)局在試點(diǎn)中，通過(guò)引入保險(xiǎn)機(jī)制，使電梯保險(xiǎn)形成3個(gè)特點(diǎn)：一是范圍擴(kuò)大，人保公司推出涵蓋了乘客責(zé)任、使用單位責(zé)任、維保公司責(zé)任的險(xiǎn)種，打破了以往只承擔(dān)投保人責(zé)任的局限；二是費(fèi)率優(yōu)惠，提供了100元可賠付100萬(wàn)元的優(yōu)惠費(fèi)率；三是人文關(guān)懷，保險(xiǎn)公司提供醫(yī)療救治服務(wù)和法律援助服務(wù)，為傷者救治和善后理賠提供第三方緩沖商榷途徑，最大限度減少社會(huì)不穩(wěn)定因素。
在試點(diǎn)中，廣州和東莞兩局通過(guò)保險(xiǎn)機(jī)制，使保險(xiǎn)業(yè)參與到社會(huì)管理中來(lái)，一方面，把保險(xiǎn)業(yè)作為市場(chǎng)化的社會(huì)互助機(jī)制，通過(guò)保險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)杠桿作用，使保險(xiǎn)公司參與到電梯事故糾紛調(diào)解中來(lái)，化解了多起電梯傷害事故，維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定。另一方面，把保險(xiǎn)業(yè)作為風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移機(jī)制和化解社會(huì)矛盾的有效途徑，借助于商業(yè)保險(xiǎn)手段分擔(dān)政府責(zé)任，提高了質(zhì)監(jiān)部門處理電梯意外事故的辦事效率。
去年以來(lái)，廣州、東莞兩市發(fā)生幾起電梯事故，造成乘客受傷，與過(guò)去發(fā)生的類似事件不同的是，保險(xiǎn)公司盡快到現(xiàn)場(chǎng)商談賠付，確保傷者不用再為治療費(fèi)用發(fā)愁。這幾起公共安全危機(jī)事件能在悄然中化解，正是得益于保險(xiǎn)機(jī)制的引入。
目前，廣州和東莞兩市的電梯投保數(shù)量達(dá)到94889臺(tái)，占比為64.4%，社會(huì)救助和保險(xiǎn)制約機(jī)制正在逐步形成。
隨著保險(xiǎn)機(jī)制不斷引入電梯行業(yè)，不僅提供了賠付保障，降低了行政監(jiān)管成本，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管方式理念的轉(zhuǎn)變，而且形成了保險(xiǎn)公司對(duì)維保公司的維保質(zhì)量進(jìn)行第三方監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)了政府和監(jiān)管部門安全風(fēng)險(xiǎn)的降低，以及社會(huì)管理的突破。
廣東電梯安全監(jiān)管體制改革試點(diǎn)取得的成效表明：科學(xué)的“頂層設(shè)計(jì)”，為電梯監(jiān)管體制改革打下了系統(tǒng)性基礎(chǔ)，確保監(jiān)管體制的順利變革；明確“首負(fù)責(zé)任”，形成了以“使用管理權(quán)者”為源頭的電梯使用全過(guò)程的責(zé)任鏈條，實(shí)現(xiàn)從管電梯到管“使用管理權(quán)者”的轉(zhuǎn)變；開(kāi)展政府監(jiān)督檢驗(yàn)，厘清檢驗(yàn)職責(zé)，規(guī)范了電梯維保市場(chǎng)秩序，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管模式的創(chuàng)新；引入保險(xiǎn)機(jī)制，發(fā)揮保險(xiǎn)業(yè)參與社會(huì)管理的重要作用，分擔(dān)和降低了政府責(zé)任，實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理的突破。
廣東省質(zhì)監(jiān)局將電梯安全監(jiān)管體制改革作為突破口，充分發(fā)揮社會(huì)組織的社會(huì)管理作用，媒體報(bào)道的焦點(diǎn)也從對(duì)政府監(jiān)管部門的“問(wèn)責(zé)”轉(zhuǎn)為對(duì)電梯安全監(jiān)管體制的關(guān)注，此次改革成為政府職能轉(zhuǎn)變的一次成功嘗試。
《中國(guó)質(zhì)量報(bào)》
